经济日报·中国经济网 乔金亮
今年中央一号文件提出推进宅基地“三权分置”改革，目标之一就是盘活农村闲置用地这笔财富。这也意味着几十年来形成的集体所有、无偿分给农户占有使用的宅基地权利，由两权细化成了三权。如今这项改革正在持续推进中，为实现乡村振兴打开新空间
3000万亩！这是中国社科院农村所日前发布的《中国农村发展报告（2017）》透露的全国农村居民点闲置用地大致面积。《报告》指出，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。
今年中央一号文件提出宅基地“三权分置”，目标之一就是盘活这笔闲置财富。这也意味着几十年来形成的集体所有、无偿分给农户占有使用的宅基地权利，由两权细化成了三权。集体所有权不变，但农户的占有使用权，分解为资格权和使用权。在依法授权的试点地区，农户可以将使用权转让、抵押。今后，宅基地不仅承担农民的住房保障功能，也将具有资产要素功能。
焦点：
闲置农房成改革症结
近日，山东高青县菜园村海创生态园旅游公司经理吴玉杰在村里一口气租下了15户闲置院落，用来打造精品民宿。村民吴丙强将自家的宅院租给吴玉杰后，终于放下心中的石头，“在城里买了房，村里的房子就一直闲着。卖掉吧，怕以后没了落脚地；不卖吧，房子闲着也可惜”。
宅基地“三权分置”的政策让这种窘况一下子反转。“只要依法拥有了宅基地使用权，房屋租出去就不用怕收不回来。”高青县国土局副局长董和平的一席话，解开了吴丙强心里的疙瘩。
我国农村宅基地数量可谓庞大。数据显示，我国城镇建设用地面积为91612平方公里，而农村建设用地面积为191158平方公里。农村建设用地主要包括乡村企业用地、公益性建设用地及宅基地三部分，其中宅基地面积占大头。随着城镇化的快速推进，当前进城务工农民总数达2.8亿人，加上近亿人变成城镇居民，大量的宅基地因此处于低效率利用状态。湖北省武汉市调查显示，全市1902个行政村农村房屋共73万套，其中长期空闲的农房占15.8%。
宅基地是我国特有的土地制度。国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆说，其特征可概括为“集体所有、成员使用；一户一宅、限制面积；免费申请、长期占有；房地分开、差别赋权”。这保障了农民居住权，无论穷富都有一块宅基地用于自建住房。但伴随发展也存在一些问题，免费申请和占有宅基地，导致一户多宅、建新不拆旧等“公地悲剧”普遍发生；随着农村人口外流增多，农房空置现象加剧；农民住房财产权和宅基地使用权权能不充分，农民财产权利受到约束；宅基地抵押、超范围流转、建造“小产权房”等法外现象大量存在。
针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度成为改革目标。自2015年起，宅基地制度改革在33个县市区试点，除浙江、四川各有两个县外，其他29个省份均有一个县进入试点。今年，试点延期一年，同时中央正式提出宅基地“三权分置”。业内认为，“三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，把握了“变”与“不变”的关系，既维护了农村土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。
创新：
农房财产权抵押试水
原定于2017年底完成的农村“两权”抵押贷款试点经批准也正在延期，入夏以来，各地不断传来试点的最新进展。来自中国人民银行成都分行的统计数据显示，从2016年1月到2018年6月末，成都农民住房财产权抵押贷款累计发放115笔，金额3.26亿元。今年6月底，浙江省德清县举行首批宅基地“三权分置”签约发证现场会，这是全国农村土地制度改革试点地区颁发的第一批宅基地“三权分置”证书。
浙江义乌是全国闻名的小商品之都，被确定为全国农村土地制度改革试点城市，承担宅基地制度改革试点任务。在义乌的农村，有大量的淘宝店、批发商需要租住宅基地、民房用于日常运营。如今，农村宅基地和农房纳入不动产统一登记，拿到不动产证后，农房就能办抵押了。义乌市相关负责人介绍，截至2017年底，已颁发农房不动产证2万多本。农民经商办企业用钱，可以不用找人担保，只要凭自己的不动产权证就可以到银行办理。目前，义乌全市24家金融机构均可开展此项业务。
长期以来，根据物权法、担保法规定，宅基地使用权不得抵押。2015年，经全国人大授权在试点县调整相关法律条款，全国59个试点县（市、区）被纳入“农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点”，这意味着试点地区暂时放开对宅基地使用权不得抵押的限制。中国人民银行有关负责人介绍，农村“两权”抵押试点开展以来，90%以上的试点县（市、区）建立了农村产权交易中心或土地流转中心，1180家金融机构建立住房财产权抵押贷款管理制度并落地试点业务，对不良贷款容忍度等方面也作了特殊安排。一些重点、难点问题开始破题。
了解到，试点中，一些地方引入了第三方评估机构等丰富抵押物价值评估方式，采取农村承包土地的经营权抵押物“预处置”模式，提前找好抵押物处置接受方，并通过与土地流转经营公司、农业龙头企业、担保公司合作等创新转让模式。试点的两年多时间里，各地还设立了风险补偿基金，探索引入农业保险和小额贷款保证保险等降低金融机构风险。而且，通过培育发展农村产权交易市场，一批家庭农场、农民合作社通过“两权”抵押贷款扩大了生产规模，并通过吸纳农民就业和股份分红等形式带动农民增收。
底线：
宅基地权益属于农民
当前，各类主体返乡下乡创业创新面临“用地难”。以乡村旅游为例，如果没有土地指标，没有可利用的农房，就没有空间发展。大兴区是距离北京市区最近的郊区，成为当前农村土地制度改革多项试点交汇点：是农村“两权”抵押贷款试点，也是“三块地”改革试点，还是农地入市建租赁房的试点。在大兴，当地村民建造房屋，城里人租下来，专门经营农家乐、发展乡村旅游。适度放活宅基地使用权，让城市人参与到对宅基地的利用中，为乡村振兴的实现打开了新空间。
今年7月，山东省印发了《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》，根据东中西部、远近郊区和山地平原特点，兼顾不同发展阶段和模式，每个设区市确定1个试点县。按照房地一体的原则，合理确定宅基地和农民房屋通过转让、互换、赠予、继承、出租、入股等方式流转的适用范围，设定流转期限、途径和用途。山东本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。
“保障宅基地农户资格权，关键是处理好居住权与财产权的关系。”自然资源部调控和监测司巡视员董祚继说，居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。农户有权自愿有偿退出宅基地，但资格权的退出应以农民在城市里稳定就业和稳定居住为前提。可建立资格权退出的反悔机制，允许进城务工农民基于身份，重新从集体经济中取得使用权，但原退出所获补偿应退还集体。
中央农办副主任韩俊告诉，宅基地的“三权分置”不同于承包地“三权分置”。对承包地“三权分置”，政策是鼓励适度集中的，而对宅基地就不存在鼓励集中到少数人手里的问题。适度放活宅基地使用权，不是让城里人到农村买房置业，而是吸引资金、技术、人才等城市要素流向农村，使闲置农房成为乡村振兴的产业载体、农民增收的鲜活资源。改革的目的是进一步盘活宅基地，发展农村新产业新业态，拓宽农民增收渠道，出发点是让农民更多分享产业链和土地增值收益。
