日前，厦门市同安区市场监管部门执法人员在检查一家工厂食堂进货单证。食品安全信息追溯立法后，纳入目录的生产经营者的纸质台账，将会以数据信息的形式向追溯平台上传。本报 周思明 摄
前不久，《厦门经济特区食品安全信息追溯管理办法（草案）》（下称《办法（草案）》）提交厦门市人大常委会第一次审议。《办法（草案）》不仅对产品目录和生产经营者目录管理、生产经营者义务与责任、信息管理等方面进行立法规范，还对民众投诉举报渠道作出详细规定。这也意味着，自2016年开始探索实施的厦门市食品安全追溯体系建设，即将在特区立法护航下另辟蹊径，厦门也有望成为全国首个立法对食品安全追溯进行规范的地区。
5月20日，中共中央、国务院发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，其中明确提出“食用农产品生产经营主体和食品生产企业对其产品追溯负责，依法建立食品安全追溯体系，确保记录真实完整，确保产品来源可查、去向可追”等要求。厦门市市场监督管理局政策法规处相关人士指出，《办法（草案）》一旦审议通过，将有效引导、规范食品安全追溯体系的建立和完善，让处在食品供应链上游的制造商、供应商切实担负起保障食品安全的责任，为厦门推进食品安全追溯体系建设提供强有力的保障。
食安追溯建设厚积薄发
厦门率先在食品安全追溯体系方面开展探索，源于当地特殊的食品供需结构。
在《办法（草案）》立法起草说明等环节中，厦门市市场监督管理局负责人表示，厦门是典型的食品来源外向型城市，食品安全面临的形势更复杂，食品安全监管工作压力大、责任重。
“厦门70%以上的农产品来自外地，其中绝大多数来源于外省和本省的小、散农户。”厦门市市场监督管理局政策法规处相关人士介绍， 这为地方政府市场监管工作提出难题。
2016年7月，厦门作为唯一入选全国重要产品追溯体系建设试点的设区市。2017年9月，“入市必登”食品安全信息系统在厦门正式上线，该系统不仅与全省农产品“一品一码”追溯体系全面对接，还将全市商超、农贸市场等食品经营环节纳入。
2017年省委、省政府决定在全省推行“一品一码”追溯工作后，厦门被赋予先行先试的使命。在前期工作的基础上，厦门开始因地制宜，大力探索食品追溯体系建设。
立法护航追溯体系铺展
2018年之前，基于“互联网+食品安全”模式的食品安全信息系统，已经在厦门岛内大多数农贸市场和学校食堂推广，并业已取得相对成熟的经验。尽管食品安全追溯试点工作取得初步经验，但厦门却面临进一步推广的困难。
“厦门食安信息追溯机制建设已经步入深水区。”据介绍，目前，厦门已经有4万多家食品企业、餐饮商户接入食品安全信息追溯系统，还未接入的大多是中小型企业和个体商户，强制推广于法无据；此外，外地的小、散农户，也无法通过现有规章纳入厦门追溯体系。
“如果外来农产品追溯问题解决不了，厦门食品安全追溯成效就不明显。”参与立法的工作人员介绍，《福建省食品安全信息追溯管理办法》重点规范全省农产品生产基地，在种植养殖环节实现可追溯。但厦门食品安全监管的重点是在流通和消费环节，要实现与全省食品安全追溯体系的对接，必须结合厦门实际情况，反思历年来食品追溯体系建设的得失，在汲取发达国家、地区先进经验的基础上，通过特区立法对相关工作予以细化，从而扬长避短，稳步推进，增强法律实施的社会效果。
为此，2018年8月，厦门市市场监管局作为起草单位，启动《办法》起草相关工作。经多方努力，该部门于2018年底将《办法（草案）》送审稿报送市法制局审查。经过多轮专题论证、征求意见会、座谈会、公开征求意见，并认真进行修改完善之后，今年3月20日，市政府研究通过了《办法（草案）》，正式报送市人大常委会审议。
“食品安全追溯立法需要体现法律效力，也要体现‘放管服’改革精神。”参与《办法（草案）》起草工作人员介绍，为了在制度设计上兼顾前瞻性和实用性，厘清企业主体的责任义务边界，确保食品安全信息追溯既能解决实际问题，又利于实务操作，《办法（草案）》中率先提出双目录管理制，成为食品安全信息追溯立法领域的创举。
双目录就是产品目录和生产经营者目录。纳入生产经营者目录的单位和企业，需要履行产品目录中对应产品追溯信息的登记、上传义务，对于其他生产经营者则以鼓励为主。双目录按照“先重点后一般”的原则确定，确保农贸市场、流通配送企业等重点对象纳入信息追溯体系。下游商户只要从正规渠道进货，就可以关联上游的食品安全追溯信息，无须再重复登记上传。这大大降低了企业录入追溯信息的成本，也会引导下游的采购需求往合法合规的食品流通渠道集中。
落实食安法“最严”效力
被称为“史上最严”《食品安全法》实施以来，由于食品餐饮行业的自身特点，法律在实施过程中仍然存在落不了地、罚不到人的问题。这次提交审议的《办法（草案）》也逐项对照《食品安全法》，希望通过追溯体系建设落实经营主体责任。
《办法（草案）》中提出，生产经营者是食品安全信息追溯的第一责任人，应当依法落实进货查验、索证索票、记录台账和保存票证等责任，并按照规定上传食品安全追溯信息。对于经营者违反办法规定的行为，也制定相应的罚则。
因为目前追溯体系建设还处于推广阶段，《办法（草案）》中对经营主体非主观故意的违规行为，还是采取先警告、后处罚的原则。“建立追溯体系本身不是目的，而是落实经营主体责任的一种手段。”
“信息追溯是追产品还是追主体？一直存在不同的做法。”相关人士介绍，食品安全追溯机制起源于欧美国家，本来是预防“疯牛病”等食品安全风险的一种举措。但国内存在大量以个体户为单位的小农主体，加上跨区域集中运输，追溯产品难度很大。因此，对于外来农产品，只能追溯到经营主体的责任。将外地农产品引入厦门市场的一级经销商，如果提供不了上游追溯信息，那么对于厦门食品安全信息追溯体系来说就是源头，就必须承担保障食品安全的法律责任。
为此，《办法》中也创新提出“双码制度”。“双码”即标准追溯码和非标准追溯码，符合全省“一品一码”，拥有完整追溯信息的入市农产品，可取得标准追溯码；缺少上游追溯信息，不符合“一品一码”要求，但能够上传《食品安全法》要求的进货查验记录信息的，可获得非标准追溯码。两者都可以纳入厦门食品安全信息追溯体系，从而最大程度地覆盖输入厦门的重点类别食品，不留监管死角。
厦门市市场监督管理局负责人表示，制定《厦门经济特区食品安全信息追溯管理办法》，能够加强源头治理和全程监管，实现责任可追，有力地促进食品安全主体责任和监管责任的落实。
