自多哈回合启动以来，经过所有成员艰苦不懈的努力，农业谈判在曲折中取得了阶段性进展，特别是2013年在巴厘岛会议上达成了早期收获成果。中国作为WTO新成员和发展中成员，对WTO农业谈判始终持积极和建设性态度。中国全方位参与了谈判过程，为推动谈判形成共识发挥了重要作用。在后巴厘农业谈判中，中国将继续发挥积极作用，确保多哈回合成为真正的发展回合并早日取得圆满成功。
一、WTO多哈农业谈判回顾与展望
WTO多哈回合谈判于2001年启动，目的是要建立一个“公平的和以市场为导向的世界农业贸易体制”。农业对于发展成员粮食安全、农民生计安全和农村发展具有特殊的重要性，对于发达成员而言具有很强的政治敏感性，因此，农业谈判始终是多哈回合的难点、焦点和核心。《多哈宣言》规定了农业谈判授权，明确提出要“实质性改善市场准入；削减并以期逐步取消所有形式的出口补贴；实质性削减具有贸易扭曲作用的国内支持”；同时还明确“发展中成员的特殊和差别待遇应成为谈判所有要素的组成部分，并应包含在具体减让和承诺表中，及酌情包含在有待谈判的规则和纪律中，以便发展中成员能有效运用并能够有效考虑他们的发展需要，包括粮食安全和农村发展的需要”；“非贸易关注将在《农业协定》所规定的谈判中加以考虑”。
多哈回合是发展回合。农业谈判的目标就是要促进发展中成员的农业发展，关键就是要为具有出口利益的发展中成员提供更好的市场准入，为拥有大量小规模、生计型小农的发展中成员提供充分灵活性来应对贸易竞争带来的挑战。农业的特殊性使得农业谈判比其他任何部门的谈判更为复杂，难以协调和平衡。但是经过14年来所有成员的艰苦努力，经过多次反复和挫折，多哈回合农业谈判从最基本的问题和理念讨论开始，不断深入扩展，缩小分歧、扩大共识，并在共识的基础上取得了重要的阶段性成果。阶段性成果主要包括2004年7月达成的谈判《框架协议》，2005年达成的《香港宣言》、2008年形成的模式案文，以及2013年在WTO巴厘岛部长会议上达成的早期收获成果。早期收获成果的取得为多哈谈判注入了活力，开启了WTO后巴厘谈判进程。
（一）《框架协议》达成的主要原则
2004年7月达成的农业谈判《框架协议》重申了多哈农业谈判授权以及建立公平和以市场为导向的贸易体制的长期目标，强调“有待制定的模式需要包含给予发展中成员的、可以有效运用和具有意义的特殊和差别待遇条款。农业对于发展中成员的经济发展至关重要，他们必须能够实行支持其发展目标、扶贫战略、粮食安全以及生计关注的农业政策”。要求“以一种具有抱负水平、迅速和有针对性的方式”解决棉花问题。框架协议就市场准入、国内支持和出口竞争三大支柱等方面的谈判达成了基本共识。
在国内支持方面，明确按照分层公式削减扭曲贸易的国内支持总量（黄箱、微量允许和蓝箱措施之和），支持水平越高削减幅度越大；同时对黄箱、微量允许和蓝箱按照待定的公式进行分项削减或封顶；对特定产品的黄箱支持量将通过一定的方法进行限定；对蓝箱标准进行审议；明确主要用于生计和资源匮乏农民的发展中成员的微量允许免于削减承诺。
在出口竞争方面，明确规定将为最终取消出口补贴确定具体日期，同时将平行取消出口信贷、出口国营贸易和粮食援助等措施中的补贴和贸易扭曲成份，并制定有效的纪律约束加以规范。
在市场准入方面，规定使用分层公式削减关税，高关税多减，通过公式解决关税升级问题；在同意给予“敏感产品”一定灵活性的同时，要求通过削减关税与扩大关税配额相结合的方式改善这些产品的市场准入水平。给予发展中成员的特殊和差别待遇将是谈判所有要素的组成部分。发展中国家成员可以根据粮食安全、生计安全和农村发展需要的标准，指定适当数量的产品作为特殊产品；这些产品将可以获得更多的灵活待遇。将制定特殊保障措施机制供发展中国家成员使用。
在新成员待遇方面，明确新加入成员的特别关切将通过具体的灵活性条款给予有效解决。
尽管农业谈判框架协议回避了分歧较大的实质性问题，将其推迟到模式谈判阶段来解决，也没有明确减让公式和具体参数，但框架协议确定的较为具体的原则和基本内容有助于消除当前世界农产品贸易中最为突出的问题，其内容较好地平衡和兼顾了发达成员与发展中成员的利益关切。
（二）《香港宣言》达成的主要共识
2005年WTO第6届部长会议通过的《香港宣言》在《框架协议》的基础上就多哈农业谈判取得了进一步的实质性进展，深化和扩大了成员在一些重要问题的共识。
在国内支持层面，《香港宣言》明确分三层削减黄箱综合支持量（AMS）最终约束水平和扭曲贸易的国内支持总量，层数越高线性削减幅度越大。位于较低层的总AMS最终约束水平相对(产值)较高的发达国家成员将在AMS削减方面做出额外努力。无黄箱综合支持量（AMS）承诺的发展中国家成员将免于对微量允许进行削减和对扭曲贸易的国内支持总量进行削减。棉花生产方面扭曲贸易的国内补贴的取消比任何议定的总体公式更快且更具抱负水平，且实施期短于普遍适用的实施期。
在出口补贴方面，明确提出在2013年底前平行取消所有形式的出口补贴。还款期等于或少于180天的出口信贷、出口信用担保或保险计划应符合以商业为导向的纪律。
在市场准入方面，明确分4层安排关税削减，相关的分层界点有待谈判。发展中国家成员享有灵活性，根据基于粮食安全标准、生计安全和农村发展方面的指标自主指定适当数量的税目作为特殊产品；发展中国家成员将有权使用基于进口量和价格触发的特殊保障机制。特殊产品和特殊保障机制应成为农业谈判模式和谈判结果的组成部分。
《香港宣言》进一步细化了国内支持和关税的分层削减原则，提出了取消出口补贴的具体时间，对出口信贷进行了规范，明确了基于指标自主指定特殊产品的原则。
（三）2008年模式案文的主要内容
在《框架协议》和《香港宣言》的基础上，2008年WTO农业谈判形成了较为成熟的模式案文。案文在关税削减公式、敏感产品的数量和待遇、国内支持总体削减及纪律等核心议题方面都提出了较为具体的建议。
在国内支持方面，对于扭曲贸易支持总量（OTDS）削减和黄箱综合支持量（AMS）削减明确了层数、各层的分层界点、削减幅度和实施期；发展中国家享有较小的削减幅度和较长的实施期，无黄箱综合支持量（AMS）的发展中成员、粮食净进口发展中成员、新加入成员和低收入转型小经济体免于削减；对特定产品综合支持量进行封顶，对蓝箱实行总量封顶和特定产品封顶。
在市场准入方面，规定发达成员农产品关税平均削减幅度不得低于54%，约束关税分四层进行削减，关税越高削减幅度越大，约束关税在75%以上的削减70%，实施期为5年，分6次平均削减；发展中成员平均削减幅度最高不超过36%，分五层进行削减，实施期为10年，分11次平均削减。发展中新成员各层的关税少减8个百分点，低于10%的关税免于削减，实施期比发展中成员长两年，与入世承诺重叠部分可于入世实施期结束后1年开始执行。敏感产品数量一般不超过总税目数的4%，特殊情况可略有增加，但需额外扩大配额加以补偿。发展中成员根据粮食安全、生计安全和农村发展三方面的指标自主指定特殊产品，数量最多不超过税目总数的12%，其中最多5%免于关税削减，总体平均削减幅度为11%；发展中新成员特殊产品数量最多不超过税目总数的13%，总体平均削减幅度为10%。发达成员自实施期第一天起将可以使用特殊保障措施的产品数量削减到占税目总数的1%，最晚在实施期的第7年末完全取消特殊保障措施。发展中成员自实施期第一天起削减到税目总数的2.5%。为发展中成员制定特殊保障机制。
2008年模式案文是在既有共识的基础上，较好地平衡了各方的利益，尽管各方对模式案文都有不满的地方，但作为一种脆弱的平衡，模式案文为绝大多数成员所接受。模式案文基本体现了多哈发展授权和业已达成的共识，虽然没有最终签署，但为下一步谈判奠定了基础。
（四）后巴厘农业谈判形势与面临的挑战
2013年，WTO巴厘岛部长会议就贸易便利化、粮食安全收储补贴以及关税配额管理3个议题达成了早期收获成果。这一成果的取得无疑为多哈回合谈判注入了新的活力，但巴厘早期收获成果的达成并没有实质性减少农业谈判既有的分歧和面临的困难，还有可能削弱一些成员推进多哈谈判的动力和政治意愿。因此，能否在既有共识和进展的基础上解决剩余问题，达成平衡的一揽子协议，尽快结束多哈回合谈判，还存在很大的不确定性，面临许多挑战。
就巴厘岛会议前后各方的谈判主张看，未来农业谈判面临三大挑战。一是能否坚持WTO多哈回合谈判授权面临挑战。多哈回合启动以来已经14年，国际农产品市场由总体上的结构性过剩，转为波动性风险性加剧的态势，发生了较大的变化。但应该看到，发展中成员存在大量小规模、生计型农业的情况没有改变，在确保粮食安全和农民生计方面面临的挑战没有改变，多哈发展议程需要解决的基本问题没有改变，多哈发展授权的现实意义没有改变。尽管如此，一些成员认为多哈启动以来的形势发生了很大变化，提出了多哈授权是否继续有效、是否需要调整的问题。二是如何坚持既有谈判共识面临挑战。14年谈判不懈努力达成的共识来之不易。目前选择的关税削减分层公式，是经过了瑞士公式与乌拉圭公式之争、哈宾森减让公式的提出与放弃、其他减让公式的模拟和讨论之后，最终选定的。特殊产品具体灵活性条款的确定，经历了最初概念的提出、粮食安全/生计安全/农村发展基本标准的规范、基于三大标准的指标体系的完善以及大量相关研究和磋商。《框架协议》和《香港宣言》是所有成员达成一致的共识，2008年模式案文虽没有签署，但基本体现了既有的共识。坚持既有共识、在2008年模式案文基础上推进谈判是唯一现实可行的选择。但一些成员提出2008年模式案文没有最终签署，不是共识，只能作为谈判的参考，不能作为谈判的基础，这给如何坚持既有谈判共识带来了挑战。三是如何确保谈判重点聚焦面临挑战。2008年模式案文90%的内容已经达成一致，尽管成员都不满意，但为绝大多数成员所接受。后巴厘谈判应将没有达成一致的问题作为未来谈判重点，着力在一揽子协议平衡中有效解决。但一些成员提出新兴成员应作更多的减让承诺、发展中成员生计型农业支持应受到更严格约束和减让的主张，这将使农业谈判更加复杂、困难。
二、中国参与WTO多哈农业谈判情况
中国作为WTO新成员和发展中农业成员，对WTO农业谈判始终持积极和建设性的态度。中国全方位参与了谈判的全过程，为推动谈判形成共识发挥了重要作用。
（一）对多哈回合农业谈判授权的理解和把握
谈判授权是谈判的出发点和归宿点。对谈判授权和谈判目标的理解和把握是参与谈判的前提和基础。WTO多哈回合农业谈判是乌拉圭回合农业谈判的继续，目的是要建立一个“公平的和以市场为导向的世界农业贸易体制”。乌拉圭回合谈判首次将农产品贸易全面纳入世界多边贸易体制的有效管理之中，达成了《农业协定》。但是，乌拉圭回合《农业协定》从实质意义上来讲主要是明确了世界农产品贸易体制的改革方向，对建立真正意义上的“公平和以市场为导向的贸易体制”作用非常有限。一是乌拉圭回合《农业协定》对农产品关税削减作用有限，仍然允许存在大量高关税和关税高峰。二是对国内支持和出口补贴的削减相当有限，仍然允许部分成员使用大量的扭曲贸易的国内支持和出口补贴。三是发展中成员与发达成员间在国内支持、出口补贴等方面存在严重的不平衡，对发展中成员生计型小农的特殊性和需要也没有充分考虑。
多哈回合是发展回合，多哈回合谈判授权决定了农业谈判的目标就是要促进发展中成员的农业发展。当然，发展中成员数量众多、情况多样、对于发展的诉求各不相同。总体看可以分为两大类。一是具有农产品出口利益的发展中成员。这些成员的农产品出口面临着国际市场高关税乃至禁止性关税以及不断增加的技术壁垒的约束，面临着发达国家高额补贴支持以及数十年、近百年补贴支持累积的竞争优势所带来的不公平竞争。二是拥有大量小规模、生计型小农的发展中成员。这些成员因土地资源、人口等客观因素限制，农业生产成本高、基础竞争力弱，存在大量饥饿和营养不良人口，在确保粮食安全、农民生计和农村发展方面面临着越来越严峻的挑战，在贸易自由化进程中面临巨大的竞争压力，需要拥有足够的政策空间来加强对小农的支持保护、来应对日趋加剧的国际市场的波动。
因此，履行多哈农业谈判授权、实现农业谈判目标、建立公平的和以市场为导向的世界农业贸易体制，最重要、最核心的任务：一是要实质性削减高关税特别是禁止性关税、实质性削减乃至消除扭曲贸易的国内支持补贴，二是要给予发展成员充分有效的灵活性，加强对生计型农业的合理支持和保护，促进其粮食安全、农民生计安全、农村发展目标的实现，增强其应对国际市场波动的能力。
（二）中国关于WTO农业谈判的基本立场和主张
多哈农业谈判是中国作为WTO成员首次参与的规则制定谈判。中国高度重视多哈农业谈判，在谈判之初就建立了专门的农业谈判机构和谈判机制，对谈判涉及的议题进行了专门的研究。在深入系统全面研究的基础上，在广泛听取国内农业产业、企业、农户意见后，明确提出了中国参与WTO多哈回合农业谈判的基本立场和基本主张。中国的基本立场和基本主张集中体现在2009年9月中国正式向WTO提交的“WTO农业谈判中国提案”以及此后提交的“WTO农业谈判中国立场”等文件中。
基于对多哈谈判授权的把握，中国主张WTO农业谈判“要按照公平竞争的原则，重点限制并削减具有贸易扭曲作用的国内支持，削减并取消出口补贴，削减关税高峰”；“要充分考虑发展中成员的农业发展实际和需要，在开放的程度和速度上给以特殊对待；要保证谈判结果在体现各方利益的基础上实现总体平衡，特别是有利于发展中成员的农业发展”；“对发展中成员有关粮食安全、农村发展、消除贫困等非贸易关注问题给予充分考虑，同时应防止将非贸易关注作为实施贸易保护主义的理由”。
关于市场准入，中国认为“高关税、关税高峰、关税升级不仅削弱了乌拉圭回合推动农产品贸易自由化进程的作用，而且成为当前扩大农产品市场准入机会的最突出问题”。“必须大幅度削减关税高峰、减少关税升级、简化关税形式、缩小约束税率与实施税率的差距，最大限度减少贸易壁垒”。“考虑到发展中成员农业在粮食安全、农村就业、消除贫困等方面的特殊重要性及其宏观调控能力有限等情况，应给予发展中成员特殊差别待遇，享有一定比例或一定数量的产品例外”。“中国支持特殊产品概念的提出并建立相应的机制，支持制定特殊保障措施机制供发展中成员使用”;“应充分考虑新加入成员的实际情况，给予新加入成员相应的特殊差别待遇”。
关于出口竞争和国内支持，中国主张“要消除发达成员和发展中成员间的严重不平衡，大幅度削减乃至取消黄箱和蓝箱等扭曲贸易的国内支持以及各种形式的出口补贴，规范和约束出口信贷，减少发达成员微量许可，限定发达成员的国内支持总水平”。
（三）中国对WTO农业谈判的积极参与
WTO多哈农业谈判已启动14年，经历了成员提交总体谈判提案、就谈判涉及的基本问题和理念进行讨论磋商、开展三大支柱议题减让原则和框架模式谈判，以及开展减让模式案文谈判等多个阶段，谈判有进展也有挫折，有失望失败也取得了阶段性重要成果。作为WTO新成员和发展中农业大国，中国对WTO农业谈判始终持积极和建设性的态度，有效参与了谈判的全过程，全面参加了不同层面的基础性磋商和不同层级实质性谈判，阐述了中国在各个议题上的立场和主张，发挥了重要作用。2003年坎昆会议以后，中国加入了由巴西、印度等主要发展中成员组成的20国集团（G20）以及由印度、印尼等主要发展中成员组成的33国集团（G33）“特殊产品”联盟，成为G20和G33的核心成员。G20和G33围绕多哈授权开展了大量的技术性工作，为平衡发达成员和发展中成员以及发展中成员之间的利益做出了不懈的努力，就三大支柱议题以及特殊产品和特殊保障机制等具体议题提交了大量的提案和分析材料，为形成共识、推动谈判取得进展并最终取得平衡的结果发挥了重要作用。除了积极参与G20和G33的工作外，中国还特别注意加强与其它发展中成员集团以及其它主要谈判方的沟通协调，为达成符合多哈授权、平衡的、能为各方接受的谈判结果做出积极的贡献。中国还于2005年在大连和香港承办了WTO小型部长会议和WTO第六届部长会议，为推进谈判发挥了重要作用，特别是香港会议在多哈回合进程中具有里程碑意义。
三、中国农业谈判目标和战略的重新审视
如前所述，中国主张多哈农业谈判目标要着重实质性削减高关税特别是禁止性关税、实质性削减乃至消除扭曲贸易的国内支持补贴；要重点给予发展中成员在市场准入减让和国内支持规则方面充分有效的灵活性，要给予发展中新成员充分有效的灵活性。这是中国的基本立场，是中国参与农业谈判的目标。这一目标的提出是基于对多哈谈判授权的理解和把握、基于中国农业实际、基于中国加入世贸组织的特殊情况。
（一）中国农业谈判目标的确定是基于谈判的发展授权
多哈回合是发展回合，谈判结果必须有利于促进发展中成员的农业发展，要为具有农产品出口利益的发展中成员提供更多市场准入机会，要为拥有大量小规模、生计型小农的发展中成员提供有效应对国际竞争挑战所需的灵活性。中国作为农产品市场最开放的发展中成员、作为存在大量生计型农民的成员，也作为劳动密集型产品出口方的成员，对发展中成员多样化的发展诉求有更全面深切的了解和体验。作为负责任的发展中成员，充分利用中国的经验积极有效参与谈判，确保多哈农业谈判切实按照发展授权推进，这是中国应有的担当和责任。在谈判中，中国与广大发展中国家一道，遵照多哈宣言和多哈授权，针对发展成员农产品出口面临的突出问题，针对发展成员农业发展面临的基础竞争力不足的挑战，提出具体谈判目标和谈判提案，确保发展回合真正是发展回合，不偏离方向。
近10多年来，世界农业形势确实发生了较大变化，国际农产品市场由总体上的结构性过剩，转为波动性、风险性加剧的态势，这使得发展中成员不仅要应对农产品低价带来的影响，还要应对农产品高价带来的影响。在形势变化中，发展中成员农产品出口面临高关税、高补贴、高扭曲带来的不公平竞争的现实没有改变。发展中成员存在大量小规模、生计型农业的情况没有改变。
目前，全球谷物贸易量仍不足产量的15%，全球85%以上的粮食供给是靠国内生产来解决的。当前世界粮食安全问题主要是贫困人口买不起粮食的问题，解决的关键是提高发展中成员粮食生产能力。由于耕地和劳动力不能跨国自由流动，各国农业基础竞争力存在比工业更加难以克服的差距。发展中成员的农业基础竞争力不足，在确保粮食安全和农民生计安全上面临巨大挑战。贸易自由化进程的推进必须力避对这些发展成员生产能力以及小农生产积极性的打压和抑制。
（二）中国农业谈判目标的确定是基于中国农业实际
中国农业的本质特征和实际状况是确定中国农业谈判目标需要考虑的最重要的因素。首先，中国农业对于确保粮食安全和农民生计、保障农村就业和社会稳定具有至关重要的作用。中国是一个13亿人口的发展中农业国家，有6.3亿农村人口[1]。农业不仅是保障国家粮食安全的重要产业，也是数亿人口赖于生存和发展的基础产业，是6.3亿农村人口的重要收入来源和生计依靠。确保粮食安全始终是中国考虑的头等大事，而发展国内粮食生产、保持必要的粮食生产能力和一定的粮食自给水平对中国这样拥有巨大人口的国家的粮食安全至关重要。因此任何时候中国的农业都不能受到削弱。
进入新世纪以来，中国经济得到了较快发展，农业实现了稳定增长，特别是近10年，中国粮食产量连续十年保持增长，农民收入连续十年保持较快增长，取得了显著成效。但从总体和根本上来看，中国农业小规模、生计型特征没有改变，在中国人均收入整体水平还有限的同时，城乡差距扩大的趋势没有得到根本遏制。根据世界银行的统计，2013年中国人均GDP为6807美元，全球排名第71位，只有世界平均水平的一半多。2013年，中国城乡居民收入比3.03：1，城镇居民人均可支配收入26955元，农村居民人均纯收入仅8896元，绝对收入差距高达18059元。按照中国年人均纯收入2300元的农村扶贫标准计算[2]，2013年全国农村仍有8249万贫困人口。近年来，中国农村社会养老保障事业开始起步，但处于低水平发展阶段，就社会养老保障而言，目前农村基本实现了全覆盖，但月均养老金不足百元。因此，中国农业依然是数亿农村人口赖以生存和发展的基础产业，是其最重要的收入来源和生计依靠。
其次，中国农业以家庭经营为主，经营规模狭小，农业基础竞争力不足，面临的国际竞争压力巨大。农业是高度依赖自然资源和自然条件的产业，资源禀赋和农业生产规模决定了农业基础竞争力。由于耕地和劳动力不能跨国自由流动，各国农业基础竞争力存在比工业更加难以克服的差距。通过合理的关税保护和国内支持来弥补农业基础竞争力的不足，是确保国内产业安全的必然选择。目前中国农户经营规模平均只有0.6公顷左右，即使在一定时间内将现有一半农村人口和劳动力转移出去，不考虑人口自然增长，中国农业生产平均规模也只能扩大一倍，达到户均1公顷多。由规模决定，中国农业特别是大宗农产品基础竞争力先天不足，与世界主要出口国存在难以克服的巨大差距，随着农业劳动力机会成本的上升，这种差距将进一步扩大。
此外，中国二元经济结构特征显著[3]，在农村社会保障体系完善健全之前，在转移出来的农村劳动力真正市民化之前，农业仍将承担着社会环境文化等多方面功能，这些多功能的实现一定程度上是以牺牲效率为代价的，这进一步加大了中国农业与世界主要出口国的基础竞争力差距。2013年，中国城镇化率提高到53.7%[4]，全国农民工总量达到26894万人，但这些农民工绝大多数住在用工单位提供的集体住房和在城乡结合部的租房，在城里加入养老保险的比重为15.7%，参加医疗保险的比重为17.6%，参加工伤保险的比重为28.5%，参加失业保险的比重为9.1%。这意味着2亿多农民工的生计保障最终还得依靠农业。因此，让平均1公顷耕地要养活1户农村人口并承担许多社会环境功能的小农与平均规模100-500公顷的大农场进行竞争，是不公平的，必须给予小农合理的支持保护。相比其他成员，中国的关税政策和国内支持政策空间已非常有限，保持这些有限的政策空间，对确保中国农业可持续增长更为重要。
第三，中国人均农业资源不足，在立足国内保障主要农产品基本需要的同时，必须充分利用贸易增加农产品有效供给。随着人口的进一步增长、城镇化进程的推进、居民膳食结构的升级，中国主要农产品需求呈刚性增长。在资源刚性约束和需求刚性增长的情况下，立足国内确保大宗农产品基本供给，同时扩大贸易、适度增加进口，更加充分有效利用国际市场，既是中国农业发展现实的必然，也是农业政策理性选择的必然。关键是要有必要的政策手段在开放中统筹好国内国际两个市场，切实兼顾平衡好进口需要和国内农业发展需要，促进农产品贸易更好地与国内产业协调发展。
入世以来，我国农产品贸易持续快速发展，贸易规模不断扩大。2001-2013年，我国农产品贸易总额由279.4亿美元增长到1867.5亿美元，年均增长17.2%；进口额由118.5亿美元增长到1189亿美元，年均增长21.2％，每3年翻一番；2013年我国农产品贸易额是农业增加值的20.2%，贸易逆差510.6亿美元。其中大豆进口量由2001年的1567.6万吨增长到2013年的6340.5万吨；食用油进口量由167.8万吨增长到922.2万吨；棉花进口量由19.7万吨增长到450.2万吨。食糖净进口由不足100万吨增加到454.6万吨。奶粉进口量由不足10万吨增长到86.4万吨。2013年牛羊猪禽肉进口达173万吨。
中国农产品进口直接增加了国内有效供给，缓解了需求增长对资源环境的压力。但是，随着中国劳动力、土地、环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高以及内外价差的扩大，近年来中国农产品“边进口、边积压”的问题突出[5]，进口对国内价格的抑制和打压作用显著，使得国内农产品价格既不能随着需求的拉动而相应提高，也不能随着生产成本的上升而合理上升，对国内农业产业的可持续发展带来了越来越深刻的影响。这种影响逐步从大豆、大麦、羊毛扩展到乳制品、棉花、食糖、籼稻，并呈现继续扩大和加深的趋势。这与缺乏合理的关税保护和有效的国内支持密不可分。
总之，中国农业是生计型、小规模农业，是以粮食安全为核心的农业。中国农业不可能是商业型农业,不可能把通过贸易追求商业利益作为农业发展目标。中国农业的本质特征和发展趋势决定了中国在WTO农业谈判中的利益主要在于防守，而不在于进攻。由规模和农业多功能决定的中国农业基础竞争力与世界主要出口国存在的差距难以改变，贸易自由化必须考虑成员间这种巨大差异在公平的基础上推进，在谈判中，通过特殊差别待遇、特殊产品、特殊保障机制等灵活性，保持中国目前有限的关税和国内支持政策空间，对中国农业发展、粮食安全和农民生计安全至关重要。
（三）中国农业谈判目标的确定是基于中国加入世贸组织后的特殊情况
中国农业在入世过程中做出了巨大而广泛的承诺，这些减让和承诺远远超过了乌拉圭回合《农业协定》的要求。中国已经成为世界上农产品市场最开放的国家[6]。在出口竞争上，中国承诺取消各种形式的出口补贴。在国内支持上，中国黄箱政策仅保留了8.5%的微量允许,而且农业协议6.2条款下对生计型小农和脆弱地区的支持政策也计入微量允许[7]。在市场准入上，中国承诺的平均关税只有15.2%，是世界平均水平的1/4。中国粮棉油糖等重要产品配额外最高关税65%，远低于其他成员上千乃至数千的最高关税，也远低于美国数百的最高关税。中国农产品关税形式单一，从价税比率达99%以上，实施税率和约束税率完全一致。这是多哈农业谈判中国进一步减让的基础，在这一基础上的任何减让都是实质性的，这将给中国缺乏基础竞争力的小规模、生计型农业带来很大的负面影响，将给中国的粮食安全和农民生计安全带来巨大挑战。因此，新成员的特殊关切必须有效解决，必须给予新成员充分有效的特殊灵活性。
四、中国在WTO后巴厘岛农业谈判中的作用
中国是WTO新成员和重要的发展中成员，各方对中国在后巴厘农业谈判中的作用有不少多样化的期待。对于作为近年来发展较快的发展中成员，一些成员特别是有出口利益的成员希望中国更多地发挥引领作用，在市场准入方面做出更多的减让承诺；有的甚至忽视中国农业的基本特征，忽视中国农业支持人均水平低、具有生计型、补偿性、非贸易扭曲性特征[8]，要求在国内支持上作进一步减让，削减8.5%的微量许可水平。对于作为拥有大量生计型小农的发展中成员，一些成员希望中国有更多的担当，在粮食安全议题、特殊产品和特殊保障机制以及特殊差别待遇等问题上发挥牵头作用，在推进贸易自由化进程中有效解决好粮食安全、农民生计安全和农村发展关注。对于作为农产品市场最开放的成员，一些成员希望中国利用自身经验在协调发展中成员的进攻和防守利益、平衡进出口成员关注方面发挥更大的协调作用。
面对多样化的期望和要求，中国在后巴厘农业谈判中的定位，依然是要基于多哈发展授权和发展中国家的共同利益，依然要基于中国农业的实际和入世带来的特殊情况。由于中国农业小规模、生计型本质难以改变，入世后中国已成为农产品市场最开放的成员，面临日益严峻的竞争压力，保持目前有限的关税政策和国内支持政策空间对确保中国农业可持续增长至关重要。中国在WTO后巴厘农业谈判中可以着重发挥以下3方面的作用。
（一）继续加强与发展中成员的密切协作，确保多哈回合真正成为发展回合
中国作为农产品市场最开放的发展中成员、作为存在大量生计型农民的成员，也作为劳动密集型产品出口方的成员，对发展中成员多样化的发展诉求有更全面、深切的了解和体验。作为负责任的大国，充分利用中国的经验积极有效参与谈判，确保多哈农业谈判切实按照发展授权推进，这是中国应有的担当和责任。要从大量小规模、生计型小农发展需要出发，充分考虑其农业生产成本高、基础竞争力弱，存在大量饥饿和营养不良人口的现实，为发展中成员争取必要的灵活性待遇，以应对其农业发展面临的越来越严峻的挑战和竞争压力。尽管中国在农业谈判中基本没有进攻利益，但要从发展中成员面临着不公平竞争的现实出发，推动高关税、高补贴支持以及高扭曲政策的减让。2004年达成的《框架协议》和2005年达成的《香港宣言》必须得到遵守。2008年形成的模式案文，虽然各方都不太满意，但较好地平衡了各方的利益，为下进一步谈判奠定了基础。在后巴厘农业谈判中，中国应继续加强与G20、G33的紧密合作，在已有谈判共识基础上解决遗留问题，积极推进谈判，确保多哈回合按照多哈发展授权的方向推进。
（二）继续履行好入世承诺，为维护和加强WTO多边贸易体制、促进世界农产品贸易发展做贡献
WTO作为唯一的全球性多边贸易组织，在规范和管理世界贸易中始终发挥着基础和权威作用，具有不可替代的地位。WTO及其前身关贸总协定（GATT）前8轮谈判形成的规则、争端解决机制以及各成员所作的承诺，始终是规范和管理国际贸易的基础。尽快完成WTO多哈回合谈判，进一步完善和制定更加开放的游戏规则，对于增强WTO多边贸易体制活力十分重要。但遵循WTO既有规则和既有承诺，对于强化WTO多边贸易体制的基础性地位同样十分重要。在当前中国农业受国际市场影响不断加深的形势下，中国努力克服各种困难和挑战，切实履行好入世承诺，这将是中国对WTO多边贸易体制的重大贡献。2001-2013年，中国农产品进口增长1070亿美元，占全球进口增量12%左右。中国农产品贸易的进一步发展本身就为其他成员增加了市场准入机会。在履行好入世承诺的同时，中国应继续努力保持农业发展稳定，确保粮食安全和农民生计安全，继续为世界扶贫事业发展和粮食安全做出贡献。
（三）在坚守底线的同时，继续为后巴厘农业谈判取得成功做出力所能及的贡献
从中国农业的实际情况和本质特征分析，中国在农业三大支柱方面几无进一步减让的余地，也没有任何理由来牺牲中国数亿农民生计利益、牺牲中国实现粮食安全的努力。足够数量的特殊产品免于关税减让和关税配额扩大、8.5%的国内支持微量许可、新成员的特殊灵活性，关系中国农业可持续发展、粮食安全和农民生计安全，是必须坚持的底线。在坚守底线的同时，为推动谈判，中国应在力所能及的范围内做出贡献。根据2008年模式案文，在其他许多成员只削减水分的情况下，中国在市场准入方面仍将进行实质性减让，中国仍将为推进农产品贸易自由化做出实质性的贡献。新成员不是个时间性概念，而是个实质性概念，是指WTO成立后加入该组织的成员，他们已做出了比其他成员远远重大得多的承诺。新成员的特殊困难必须充分有效解决。
要进一步加强与所有成员的沟通协调，要更加精准地了解其他成员具体的关注和利益诉求，要让其他成员更全面深入系统了解中国农业的实际。这是寻求一揽子平衡的解决方案的基础，也是中国在后巴厘谈判中更好地发挥作用的基础。
（课题主持人：牛盾，课题组成员：倪洪兴、于孔燕、徐宏源、王东辉、吕向东、秦天放、邢晓荣、马建蕾。《农业贸易研究》2014年第12期）
[1]根据中国的统计口径，生活在城市超过半年的人口，即统计为城镇人口。
[2]2011年，中央政府决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，约合339美元。
[3]二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构，通常伴随着城乡差距和城乡分割。在中国二元经济结构之下，农村居民在就业、医疗、社会保障、基础设施等诸多领域享有的基本公共资源和服务明显落后于城镇居民。
[4]根据中国的统计口径，生活在城市超过半年的人口即统计入城镇人口，这将相当一部分在城市打工的农业户籍人口也统计为城镇人口，但这部分人基本无法享受针对城市户籍人口的医疗、就业、社会保障等公共服务，其收入水平、消费模式也落后于城市户籍人口。
[5]据中国棉花网数据，2012/13年度中国棉花期末库存高达1148万吨，库存消费比为144%，占全球库存的60%。据中国糖协数据，2013/14年度中国食糖期末库存约800万吨，库存消费比高达58%。
[6]除一些岛国和个别农业规模大竞争力很强的国家外，其他国家农产品关税水平都比中国高。
[7]6.2条款也称“发展箱”。根据6.2条款，发展中成员用于对生计型小农和脆弱地区的农业投入补贴等黄箱政策不受任何限制。据测算，印度2008年发展箱补贴占其农业产值的17.9%。
[8]详见《中国农业国内支持研究》，ICTSD与中国农业部农业贸易促进中心合作研究课题，2013。
