重庆市武隆县沧沟乡惠众西瓜合作社社员在采收西瓜
编者按
为解决合作社“贷款难”“贷款贵”，农业部2014年起在北京、湖北、湖南、重庆等省市开展合作社贷款担保保费补助试点，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，以撬动金融资本对合作社的支持。
重庆市在开展担保保费补助试点过程中，不仅发挥了政策性涉农融资担保机构的积极性，降低了合作社的融资门槛和风险，更探索了“变补为投”的财政资金投入新模式，吸引更多社会资本支持农业。
8月下旬，重庆市武隆县沧沟乡的惠众西瓜合作社里热闹非凡，几辆货车停靠在瓜棚旁边，瓜农们正忙着把西瓜搬上车。望着生机勃勃的基地，合作社负责人叶仲宇说：“没有重庆农业担保公司，就没有现在的合作社。”合作社目前有1500余名社员，基地面积约1万亩，年产西瓜2.5万吨，产值约2500万元。
叶仲宇所言不虚。2014、2015年，基地的西瓜因灾绝收，靠160余万元担保贷款渡难关；今年遭受暴雨袭击，基地靠38万元的担保贷款得以重建。有赖于农业担保公司的支持而解决融资难的合作社不止“惠众”一家。
在重庆，截至2015年底，合作社贷款担保保费补助试点已累计落实担保费补助400万元，撬动了1.7535亿元的银行信贷资金支持合作社发展，放大中央财政资金倍数达43.84倍。重庆“农担”公司去年平均为每家农民合作社降低融资成本27.7%，这些合作社的销售收入比获得贷款担保前增加了35.1%，直接带动上千个农户增收。
是什么样的机制激发农业担保公司的积极性，有哪些措施来撬动社会金融资本支持农业，又有怎样的手段来防范金融风险？重庆市农委相关负责人告诉：“多方联动是保证试点工作顺利开展的关键。”
政策性担保公司承接：建成农业金融联络站，创新反担保措施
重庆的贷款担保保费补助试点工作由政府机构、担保公司、金融机构多方联手实施。政府提供保费补助款，重庆农业担保有限公司为合作社贷款提供担保，合作社享受保费全额补助，银行为合作社集中授信、发放贷款。
成立于2006年的重庆市农业担保有限公司（简称重庆农担）是一家政策性专业涉农融资性担保机构，以重庆市农委为出资人代表并负责管理和政策业务指导，市财政局负责资金使用和财务监管，主要为涉农经营主体提供融资担保。
“重庆农担的介入有效缓解了涉农企业和农户因有效担保物不足导致的贷款难。”据公司董事长汤文志介绍，仅2015年，该公司就为90余家农民合作社出具担保批复，为73家农民合作社提供担保贷款10135万元。今年农业部下达补助资金290万元，仅上半年，公司已经为合作社融资超过1亿元。
“公司成立10年来，已形成‘政府+担保+银行+农户（涉农经营主体）’的‘三权’抵押融资担保贷款模式。”汤文志告诉。去年，公司在全市各区县组建农业金融联络站，用于开展农民合作社担保项目的初选、推荐以及保后管理工作，这大大缩短了合作社融资服务进程。同时，针对合作社担保需求的季节性和时效性特点，公司突破业务部门限制，成立工作小组，批量开展合作社担保贷款项目调查工作。
反担保措施的创新是重庆农担解决合作社贷款难的又一法宝。该公司为合作社量身定制反担保措施，通过农民土地承包流转经营权抵押、生物资产抵押、合作社联保、合作社核心成员互保、地上附着物及管理房、大棚设施设备抵押等方式，大大增强了合作社的融资能力。
此外，重庆农担还探索与业务主要区县政府按照1:1的比例共建融资项目风险金池，为合作社等新型农业经营主体担保贷款提供风险保障，大幅降低他们的实物抵押反担保要求。
市财政资金托底：增加专项投入，增设政策性保险
成立于2007年的万州区农建家禽专业合作社是担保保费补助试点的受益者。这是一家提供家禽养殖技术培训，种苗、饲料、兽药采购、配送及销售“一条龙”服务的国家级示范社。“尽管合作社规模不小，年利润率有保障，但因难以直接从银行贷款，合作社发展受阻。”合作社理事长丁书清说。
在获知贷款担保保费全额补助的消息后，丁书清向重庆农担申请240万元担保贷款，用于畜禽产品销售的资金周转。这笔贷款让合作社业务迅速壮大，带动社员创收近3亿元。“收入增加，社员的凝聚力也更强了，合作社发展将更有希望。”丁书清说。
据重庆市财政局相关负责人介绍，市级财政去年安排1700万元专项资金用于支持农民合作社发展，其中1000万元用于示范社建设，500万元用于扶持32家农村新型股份合作社发展，200万元用于扶持5个区县开展“农社对接”试点。值得一提的是，重庆把合作社的发展与扶贫脱贫攻坚结合起来，在项目选择上，贫困区县的项目占比超过60%，以此带动当地农民脱贫致富。
此外，为减少农业生产的意外损失，重庆市财政局加大了对农业保险的支持力度，新开发价格指数、土地收益新型保险产品等3个政策性农业保险，险种总数达到31个。2015年，投保保额134.8亿元，参保农户105.2万户（次），已决赔款1.16亿元，受益农户达17.5万户（次）。
多方联手创新：设立创业投资基金，培育农业农村金融市场
为创新新型农业经营主体金融支持体系，扶持农民合作社创业发展，重庆市探索出了“变补为投”的财政股权投资新模式。由重庆市农委牵头，重庆市农业资产经营管理有限公司（下称“资产公司”）发起成立了首期2亿元规模的新型农业经济主体创业投资基金。
据资产公司负责人介绍，创投基金主要用于耕地整理、农田水利和主要农产品高产基地创建项目，畜禽水产品标准化养殖、种养业良种生产经营项目以及现代种业、农机装备制造、设施农业、农产品精深加工等现代农业和高科技农业项目，加大对农民合作社扩大再生产、消费升级和自主创业的支持力度，促进节水农业、循环农业和生态友好型农业发展。2015年，有19家农民合作社获得基金投资，共计6510万元。
有专家指出，相较于传统财政资金的直补方式，创投基金放大了现有财政资金直补政策的效应，扩大了受众人数与支持面，是财政资金投入模式的新探索、政策兑现的重要渠道、建设农村金融体系的新举措。此外，资产公司与三峡银行总行确定的“投+贷”的模式（即30%政府引导资金直投+70%三年期银行信贷匹配），撬动了社会金融资本进入农业，有利于农业农村金融市场的形成和培育。
手记
规模再大点儿风险再小点儿
邓俐
自2014年，重庆实施合作社贷款担保保费补助试点项目以来，该项工作在解决农民合作社融资难、贷款贵和促进合作社发展壮大等方面，发挥了重大促进作用。但是在中发现，这项创新性较强的政策在实践中还存在一些困难。
一是迫切需要补助政策延续开展。项目实施解决了部分合作社当年融资问题，使其借助金融资本迈上了发展的新台阶。但是由于农业产业的弱质性和投资长、见效慢特点，合作社对后续融资仍然有较大需求，迫切需要补助政策的长期延续。
二是补助规模与合作社的融资需求存在差距。截至2015年9月底，重庆市有农民合作社2万余家，其中市级以上示范社800余家。仅以市级以上示范社平均融资需求50万元算，就需要融资约4亿元。因此，现在补助规模已难以满足全部合作社的发展需求。
三是银行作为主要融资渠道过于单一。现行政策鼓励合作社通过银行获得融资支持，但银行过于繁琐的审批手续与业务模式并不利于合作社担保贷款业务的大规模开展。
四是随着业务规模的扩大也必然会积累部分违约项目的风险。需要适时设立合作社担保贷款专项风险金，进一步调动政策性农业担保公司开展合作社担保贷款业务的积极性。
这些问题如果得不到妥善解决，将会影响合作社贷款担保保费补助试点项目的持续推进，并使试点效果大打折扣。为此，结合实地调研，提出以下建议：
第一，继续实施合作社贷款担保保费补助项目。实践证明，农民合作社贷款担保保费补助项目，政策目标清晰，操作方式简便，实施效果明显，是解决合作社融资难题的新路子。建议农业部继续实施本项目，使该政策具有长期连续性。
第二，扩大项目补助规模。建议农民合作社贷款担保保费补助项目逐年扩大补助规模，支持更多的农民合作社通过保费补助获得金融支持，实现发展壮大的目标。
第三，设立专项风险准备金。建议设立合作社担保贷款专项风险金，进一步调动政策性农业担保公司开展合作社担保贷款业务积极性。
