福州上下杭历史文化街区保护修复工程，列入福建省文化产业发展投资基金储备项目。福建日报 林熙 摄
核心提示
截至去年底，我省各级设立的政府投资母子基金共82只，总规模1760．25亿元。政府投资基金“拨改投”，引导社会资本投资我省经济社会发展的重点领域和薄弱环节，有效发挥了财政资金的杠杆作用和乘数效应。
但同时，政府投资基金仍然存在资金闲置和碎片化等问题。为此，近日，省级财政率先发力，成立省级政府投资基金，优化整合省财政出资设立的政府投资基金，引导社会资本加大对重点领域、重大项目的投入。
财政杠杆撬动社会资本
小张家住福州五四北，每天从附近的象峰站坐地铁1号线，到南门兜站转乘2号线，在洋里站下车，步行去城东的海峡环保公司上班，只需50分钟，比以往乘坐公交车节省30分钟。
轨道交通大大提升了城市承载能力和宜居品质，但这一公益性的民生项目，耗资巨大。2017年12月，福州轨道交通2号线机电设备部分引入政府和社会资本合作的PPP模式，吸引社会资本参与建设运营。
该PPP项目总投资43．87亿元，主要开展福州地铁2号线基础设施建设及车辆设备购置。由中标方中国电子科技集团公司第十四研究所牵头的联合体与政府出资人代表福州地铁公司合资成立项目公司，进行建设与运营。福建省PPP引导基金投资5亿元，以低于市场价格的融资成本提供项目资金，有效解决了项目的融资需求，保障项目建设有序开展。
此举不但增强了社会资本的投资信心，还节省了政府投资，减轻了地方政府的债务风险。
我省文化、体育设施等城市功能性项目和市政道路、普通公路、堤防建设等基础设施建设亟待加强，但这些公益性强的项目本身回报率低，对社会资本的吸引力十分有限。一方面是政府热盼，另一方面是资本冷对，政企合作的PPP模式，有效破解了这道难题。
2016年9月，经省政府批准，省财政厅与兴业银行共同发起设立了总规模200亿元的福建省PPP引导基金。截至目前，省PPP基金共签约9个项目，金额60．52亿元，通过省级财政投入20亿元资金，引导社会资金近200亿元投入生态环保、文化教育、轨道交通、市政工程、园区开发等关乎国计民生的重点领域，有效发挥了财政资金的引导与放大作用。
为引导社会各类资本投资我省经济社会发展重点领域和薄弱环节，2015年以来，经省政府批复同意，省级财政先后出资设立了技改、PPP、服务业、养老、文化、盐业等6只基金，总规模489．58亿元。
截至今年6月，省级财政共到资43．24亿元，累计投放项目173个，累计投放资金244亿元，带动社会总投资1364．87亿元。
从南孚电池、新中冠等企业技改，到福州软件园提升改造、平潭地下综合管廊建设、永定城区学校扩容、福州三坊七巷保护开发，以及福盐集团的全新生态海盐……在许多关乎企业成长和与百姓生活息息相关的项目建设过程中，都有政府投资基金的身影。
优化整合发挥乘数效应
政府投资基金的设立，改财政拨款为投资，并发挥杠杆作用撬动大规模的社会资本参与投资，更阳光、更高效。但也了解到，在实际操作中，除省企业技改基金和省PPP基金外，其他几只基金的带动放大效应均不明显，有的还存在社会资本到位慢、资金投放速度慢等问题。
例如，为引导社会资本投资养老产业，破解养老项目融资难题，有关部门共同发起设立了福建省海西养老产业投资基金，首期规模30亿元。首期引导基金快速到资6．1亿元，其中包括政府性资金4亿元。该基金2017年10月开启运作，目前仅投了福建海峡健康养老中心、福建和颐健康科技、龙岩红炭山等3个项目，合计投放1．26亿元。
养老产业市场很大，为何钱难投出去？相关负责人表示，当前，养老行业相较其他行业收益回报率低，期限长、风险高，且养老机构中民营机构占比较大，普遍存在财务不合规、资信较弱等问题，而大多养老项目土地是划拨用地，无法用于抵押担保增信。
此外，为防范金融风险，2018年以来，国家密集出台了一系列金融监管政策，对政府投资基金的设立和运作影响较大，特别是银行资金参与组建基金，由于股权和债权投资均受到政策限制，资金陷入无法投放的尴尬局面。
“与一些省份相比，福建的养老产业发展仍处于初期，整体上项目风险大，收益预期低。这些风险较大的项目，应当采用债权投资，但受新规制约，基金无法进行债权投资。”相关负责人表示。
业内人士指出，在当前财政资金吃紧、企业融资困难的情况下，如果能及时盘活政府投资基金，对拉动投资、促进就业和产业转型升级都将产生立竿见影的效果。
部分政府投资基金大量结存或杠杆率低，还因“没有学会在市场经济中游泳”。同时，我省政府投资基金管理过于分散，省财政出资的6只基金分别由5个部门和单位主管，难以有效协同形成合力。
“母子”联动形成更大合力
根据方案，新成立的福建省级政府投资基金，采取“母基金＋子基金”运作方式，实现政府统一领导、集中管理，通过母基金平台实现市场化运作，落实政府政策意图，推动各类细分行业、产业的基金设立、运作和投资。
“省级基金可按照市场化原则与上下级的政府投资基金开展合作，通过相互参股等方式，形成财政出资合力。”省财政厅相关负责人说，“省级基金可根据需要直接出资设立或增资参股子基金，或直接投资省委、省政府确定的重点项目。对政府需要特别支持的重点领域，可采取母基金和市县政府、社会资本共同出资设立子基金，通过子基金向本产业领域内具有竞争性的企业进行投资。对于有利于支持经济结构调整、促进产业转型升级、具有明显社会效益的部分重大项目，母基金可以直接对项目进行股权投资、债权投资、股债结合等形式的投资。”
在省政府发展研究中心朱四海博士看来，省级基金整合凸显三大优点：母基金运作方式更加灵活，可以综合采用股权、债权投资以及参股子基金等投资方式；可以加强母基金和子基金间的资金统筹使用，对于投放进度较快的子基金，母基金可扩大子基金的投资，对于资金使用效果不好的子基金，减少资金投放甚至收回资金，避免资金闲置；避免多头设立基金、基金管理分散、难以发挥基金促进我省产业发展的有效协同作用和形成合力的情形。
今年6月“资本市场福建对接大会”上，相关设区市政府分别与金融机构签署数字、台商、闽台、海丝、绿色、海洋等6只产业基金合作协议。此次设立的省级政府投资基金，明确提出重点支持数字经济、海洋经济、绿色经济、闽台融合、海丝合作，为筹备中的省市合作基金注入催化剂。
南平市政府与中欧基金、兴业银行合作设立总规模200亿元绿色产业基金，首期计划100亿元。南平市政府相关负责人表示：“南平是省委省政府指定要率先碳达峰的城市，在发展双碳经济方面存在巨大的市场投资机会，我们已经储备了一批优质投资项目资源。省市政府一起组建绿色产业基金，能充分发挥政府资金的增信和让利作用，吸引更多资本投入绿色发展重点领域。目前社会资本的出资意向已经确定，基金管理公司预计在9月份完成设立，我们也在积极对接省级基金。”
手记
力促四两拨千“金”
福建日报 王永珍
“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。”党的十九届五中全会对科学把握市场与政府关系这一重大的理论和实践命题进行了深刻总结。
在新发展阶段，我省正进一步激发创新创造活力，加快形成产业多元发展多点支撑局面，推进新时代“数字福建”建设，加快建设“海上福建”，加快发展绿色经济……这需要推动有效市场和有为政府更好结合，激发市场活力、制度活力和社会创造力。
政府投资基金将政府引导和市场运作有机结合，有效发挥财政资金的杠杆作用引导社会投资，具有更加灵活高效的市场化特点。
近年来，我省政府投资基金逐步发展壮大，在引导、规范、增信等方面的效能不断提升，但在快速发展过程中也出现一些问题。如何提高财政资金使用效益，助力全方位推进高质量发展超越？应着力做好以下四个方面：
优化整合。根据《财政部关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》“支持地方政府推进基金布局适度集中”精神，针对政府投资基金存在的政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题，分批、分类推进整合优化，形成合力。
明晰定位。要科学界定基金投资领域，投向“具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显”的领域，实现政府公共职能属性与市场资本逐利属性的有机统一。对纯公益性项目，应纳入公共财政保障范畴。
健全机制。实行市场化运作、专业化管理，实施全过程绩效管理，并建立激励与容错机制，既确保基金可以放开手脚积极作为，避免出现“有人投的蜂拥投，没人投的不敢投”，又加强监督确保资金的投资效能。
协同服务。通过资本注入及增值服务，协同保险补偿、公共财政和社会资本合作、融资担保等其他市场化支持方式，形成政策合力有效拓展企业融资渠道，为企业种子期、初创期、成熟期各阶段提供全方位、全链条、多样化服务。
各级各有关部门应按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，确保政府投资基金政策目标实现，进一步提升财政资金使用绩效，真正做到四两拨千“金”。（福建日报 王永珍 实习生 黄晨昕 张炜康）
